När offentliga organisationer ska göra upphandlingar av varor och tjänster måste de i allmänhet följa LOU, Lagen om offentlig upphandling. LOU har sin grund i EU-lagstiftning och fördes in i den svenska lagstiftningen 1992. Den bygger på en modell av marknaden där det finns ett antal säljare som i konkurrens bjuder ut en homogen och därför likvärdig produkt till försäljning. På denna marknad shoppar köparna runt i sökandet efter lägsta pris.
Visserligen ger LOU möjlighet att kvalificera produkten något mer än så här, och att väga skillnader i kvalitet mot priset, men grundidén är den ovan nämnda. Det är viktigt att alla leverantörer behandlas lika. Därför spelar tidigare inköp, eller förbindelser mellan köpare och säljare, ingen roll och bör heller inte spela någon.
Det finns en risk att tidigare förbindelser korrumperar, därför är det viktigt att det hålls ett avstånd mellan köpare och säljare, och att kontraktstiderna begränsas. Tre år är vanligt, ofta med möjlighet att förlänga med ytterligare tre år om båda parterna är nöjda, men därefter ska en ny anbudsrunda ske.
Detta förfarande kan kontrasteras mot hur industriföretag handlar med varandra. Mina kolleger som forskar inom det som brukar kallas industriell marknadsföring har många gånger visat att företag varierar sitt inköpsbeteende beroende på omständigheterna, exempelvis vilken typ av produkt (vara eller tjänst) som ska köpas in och denna produkts betydelse för köparen.
När det gäller standardprodukter av icke-strategisk betydelse är det vanligt att shoppa runt för bästa pris. Men när det gäller produkter av strategisk art och/eller icke-standardprodukter utvecklar man ofta långvariga samarbeten med sina leverantörer. En viktig anledning är att man därigenom kan minska sina kostnader – särskilt de indirekta – för de inköpta produkterna. Genom att inte hela tiden shoppa runt för att hitta lägsta pris utan i stället hålla sig till samma leverantörer kan man sänka sina kostnader (samt säkerställa kvalitet och öka styrmöjligheterna)!
Detta pragmatiska och flexibla sätt att förhålla sig till leverantörer kan inte kommuner och andra offentliga organisationer tillämpa. LOU tvingar dem att behandla alla produkter som standardprodukter där tidigare relationer och samarbeten inte bara är oviktiga, de är till och med skadliga. Därför kan Socialstyrelsen ena månaden utse Björklingegården till Sveriges bästa äldreboenden (UNT 2011-10-17), och Uppsala kommun nästa månad meddela att den dittillsvarande entreprenören (Förenade Care, vars verksamhet lett till utmärkelsen) förlorat upphandlingen.
Ett annat exempel: Röda Korset har under tjugofem år drivit ett center för torterade flyktingar. Nyligen meddelades att RK förlorat upphandlingen av denna verksamhet till bolaget WeMind , med betydligt mindre erfarenhet (UNT 2011-11-30). Orsaken var inte missnöje med RK:s verksamhet – RK:s anbud ansågs t o m ha högre kvalitet, men WeMinds bud var billigare (Mikael Färnbo, Dagens Arena, 2011-11-30).
Är detta ett problem? Ja, det är ett problem, inte minst för konsumenterna, alltså de som behöver tjänsten. Enligt Marta Szebehely (kap 7 i SNS-rapporten ”Konkurrensens konsekvenser”) är kvaliteter som kontinuitet, tid och flexibilitet i relationen mellan ”konsument” och personal av största betydelse i äldreverksamhet och detsamma, antar jag, gäller behandling av tortyroffer.
Vem som helst inser att ett plötsligt byte av vårdgivare inte bara stör utan till och med kan förstöra dessa relationer, och därför kan vara direkt destruktivt för de boende/patienterna. Det förnuftiga vore naturligtvis att kommunen, i likhet med privatägda företag, skulle ha möjlighet att förlänga avtalet med en leverantör som bedriver verksamhet av god kvalitet till rimliga kostnader och som är allmänt uppskattad av ”konsumenterna”, åtminstone så länge inte konkurrenter kan erbjuda något som bevisligen är betydligt bättre, både avseende pris och kvalitet.
Detta skulle dessutom ge viss substans åt valfrihetsretoriken. Med nuvarande ordning har konsumenterna ingen valfrihet vid upphandlingar – de har över huvud taget inget att göra med valet av entreprenör. Snarare är valfriheten negativ – det kan ju tänkas att en äldre person (och/eller dennes anhöriga) som en gång tackat ja till en plats på ett äldreboende för att detta drevs av en viss entreprenör, tvingas se sitt val omintetgjort om nästa upphandling, som i exemplen ovan, vinns av en annan entreprenör.
I marknadsmodeller är exit en viktig beståndsdel, alltså möjligheten att lämna en leverantör och gå till en annan. I fallet med ett äldreboende som byter entreprenör är exitmöjligheten för de boende milt sagt begränsad, dels för att platserna på äldreboendena i allmänhet understiger behovet och därför i praktiken fördelas enligt ett kösystem (vilket även UNT:s ledare noterade 2011-12-12), dels för att de personer som bor på ett äldreboende i allmänhet är så skröpliga att ett byte kan försämra deras fysiska och mentala hälsa och därför sällan är ett reellt alternativ.
Men syftet med LOU är heller inte att värna konsumenternas/slutanvändarnas intressen, utan det är att se till att ingen leverantör missgynnas i förhållande till andra leverantörer. Detta är möjligtvis en vettig utgångspunkt om kommunen/ landstinget/ staten ska köpa in standardprodukter som kopiatorer eller kopieringspapper. Då kan man relativt enkelt väga produkternas kvalitet och pris mot varandra och komma fram till ett bästa anbud, och ett byte av leverantör för inga dramatiska konsekvenser för användarna/ konsumenterna.
Men äldreomsorg eller behandling av tortyroffer är inga standardprodukter och kommer aldrig att bli det. Anbuden är oerhört svåra att värdera – i grunden bedömer upphandlarna anbudsgivarnas löften – och ett byte av leverantör kan få dramatiska konsekvenser för slutkonsumenterna. Min slutsats är därför att LOU – i alla fall i dess nuvarande form – inte bör användas för upphandling av vård- och omsorgstjänster. I stället bör LOU ersättas av mer flexibla regler vid upphandling av så känsliga verksamheter som äldreboenden. Om nu sådana verksamheter över huvud taget ska upphandlas. Men det är en annan och vidare fråga. Problemet med eventuell favorisering av leverantörer på osaklig grund bör kunna lösas på samma sätt som företag löser den, nämligen genom revision och öppenhet.
Anders Forssell
Universitetslektor i företagsekonomi
Företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet
UNT 4/1 2012