Regeringens tes baseras på ett mycket speciellt och mycket diskutabelt mått, nämligen det man kallar "utanförskapet". Detta "utanförskap" mäter man genom att ta reda på hur många personer som får arbetslöshetsersättning, sjukpenning, socialbidrag och förtidspension, det vill säga olika former offentliga transfereringar.
Om tre personer är arbetslösa fyra månader var uppkommer ett "utanförskap" motsvarande en "helårsekvivalent". Om 26 personer är sjukfrånvarande två veckor var uppkommer också ett "utanförskap" motsvarande en helårsekvivalent.
Utanförskap har visat sig vara ett vinnande koncept i den politiska retoriken, men det finns en rad problem förknippade med att använda sig av regeringens mått på utanförskap som indikator på framgångsrik sysselsättningspolitik.
Den kanske främsta invändningen är att utanförskap faktiskt inte mäter frånvaro från arbetsmarknaden i någon generell bemärkelse. Det som mäts är i princip enbart sådan frånvaro som kompenseras med ekonomisk ersättning från socialförsäkringssystemen. All arbetslöshet ingår inte, utan bara den arbetslöshet som omfattas av ersättning.
Det innebär att om ersättningsperioderna i a-kassan förkortas - eller arbetsvillkoret för ersättning skärps - blir resultatet rent mekaniskt att antalet personer i utanförskap minskar även om sysselsättningen förblir opåverkad. Om ersättningsperioderna förlängs - så som skedde i Sverige 1974 - kommer "utanförskapet" automatiskt att öka.
En indikator på utanförskap som baseras på ekonomisk ersättning kan lätt manipuleras för politiska syften. Regeringen kan minska utanförskapet enbart genom att förkorta ersättningstiderna eller skärpa kvalifikationskraven, alldeles oavsett vilka effekterna blir på faktisk sysselsättning, arbetslöshet eller sjukfrånvaro.
Utanförskap ger associationer till långvarig frånvaro från förvärvsarbete och det är så den politiska retoriken ofta formuleras. Men det utanförskap som mäts är ett hopkok av kortvariga förvärvsavbrott, korttidsfrånvaro, långvarig arbetslöshet och förtidspensioneringar. En minskning i utanförskapet behöver alltså inte alls ha något samband med att den långvariga frånvaron från arbete har minskat.
Att beskriva all frånvaro från arbete som kompenseras med ekonomisk ersättning från socialförsäkringssystemen som utanförskap gränsar till missbruk av modersmålet.
En stor del av de ersättningar som bidrar till det uppmätta utanförskapet är knutna till förvärvsarbete. Arbetslöshetsersättning utgår till exempel till den som genom förvärvsarbete har kvalificerat sig för ersättning. Fler personer i arbetskraften leder därför, allt annat lika, till fler personer i utanförskap, eftersom arbetslösheten inte kan avskaffas.
Att tala om utanförskap må vara effektiv politisk retorik, men att välja antalet helårsekvivalenter som central indikator på framgång i sysselsättningspolitiken skapar pedagogiska problem. Hur ska man förklara och värdera situationer när både sysselsättningen och utanförskapet ökar? Eller när sysselsättningen ökar med 50 000 personer samtidigt som utanförskapet minskar med 25 000? Sysselsättning och arbetslöshet handlar om människor av kött och blod och det är relativt lätt att förklara vad förändringar i dessa tal betyder. Det är svårare att förklara vad en förändring i utanförskapet, mätt i antal helårsekvivalenter, betyder.
Finansministern är visserligen en god pedagog men hans pedagogiska talanger borde användas till något viktigare än utanförskapsexercis.
Utanförskap kan inte användas för meningsfulla internationella jämförelser av framgång i sysselsättningspolitiken. Välfärdsstater med generösa trygghetssystem, till exempel de skandinaviska länderna, kommer i sådana jämförelser att framstå som mindre framgångsrika enbart därför att personer som inte arbetar har större tillgång till offentliga trygghetssystem. I USA har andelen arbetslösa som får arbetslöshetsersättning uppgått till cirka en tredjedel; i Sverige har denna andel varit ungefär dubbelt så hög.
Att mäta utanförskap skapar knepiga avgränsningsproblem. Borde inte till exempel arbetssökande studenter med studiemedel ingå? De räknas ju (numera) som arbetslösa och borde väl då vara kvalificerade för att ingå i utanförskapet? Och ska en person som går från arbetslöshet till arbete med hjälp av anställningsstöd eller annan åtgärd anses vara kvar i utanförskapet, trots att han eller hon arbetar? Ska personer som får lönebidrag på grund av nedsatt arbetsförmåga räknas till utanförskapet?
Rader av delikata gränsdragningsfrågor uppkommer. Ska regeringen på sina sammanträden ägna tid åt att diskutera vad som egentligen konstituerar utanförskapet?
Att mäta arbetslöshet och sysselsättning innebär också avgränsningsproblem, men här finns etablerade och internationellt vedertagna konventioner som vuxit fram under decennier. Regeringen har förtjänstfullt anslutit sig till dessa konventioner. Men nu håller man på att gräva ner sig i ett moras av godtyckliga mått på utanförskap, där ingen teori och ingen praxis finns etablerad.
Vill regeringen skaffa sig bättre beslutsunderlag för sysselsättningspolitiken vore det naturliga att ge SCB resurser för att förbättra arbetskraftsundersökningarna. Den offentliga statistikproduktionen bör skyddas från illa genomtänkta politiska hugskott.
Bertil Holmlund
professor i nationalekonomi
Uppsala universitet
UNT 11/7 2008
professor i nationalekonomi
Uppsala universitet
UNT 11/7 2008