Med begränsade skattemedel och växande behov finns det alltid skäl att öka effektiviteten. Och det går alltid att använda resurser på ett bättre sätt. Vinstsyftande företag är bra på detta. De gör effektiviseringar där det finns möjlighet.
Kommunal anslagsfinansierad verksamhet har inte vinst som syfte, och verkade åtminstone på 80-talet inte på en marknad. Därför drevs den inte att göra effektiviseringar bara för att det var möjligt. Däremot avkrävdes verksamheten effektiviseringar när anslagen skars ner, oavsett om de var möjliga eller om det faktiskt bara ledde till försämringar.
Kundens önskemål är avgörande i privatfinansierad verksamhet, vilket ger en lyhördhet för kundens behov. Inom offentlig verksamhet finns inte denna koppling. Offentlig verksamhet har i gengäld en stor andel professionella och starkt engagerade medarbetare som kan och vill göra nytta för sina medmänniskor.
Men deras drivkraft får inte alltid genomslag i organiseringen av den kommunala verksamheten. En organisation har nämligen en tendens att ledas av sina egna intressen, vilket ger en trög anpassning till förändrade behov och förväntningar. Exempelvis till ökade anspråk hos mottagarna av kommunens tjänster på 80-talet.
När den offentliga välfärden växte under 70-talet minskade företagens andel av BNP. Detta gick mot de privata vinstintressena, som tacksamt fångade upp människors krav på effektiviseringar och "kundanpassning".
Under 80-talet drev SAF, sedermera Svenskt näringsliv, tesen att offentlig verksamhet var ineffektiv och dåligt kundanpassad. Deras svar var att göra marknad av välfärdstjänsterna. Samma utveckling ägde rum i resten av västvärlden, och idéerna om hur offentlig verksamhet skulle omvandlas fick samlingsnamnet New Public Management (NPM).
Vi var nog många som välkomnade mindre detaljstyrning och mer målstyrning, som var en av ingredienserna i NPM. Samtidigt undrade vi varför man inte kunde vara klok nog att ta över det som faktiskt främjade den offentliga verksamheten och undvika det som var ogynnsamt. Annars riskerade man att förlora offentlig sektors möjlighet att uppnå en socialt och ekonomiskt hållbar utveckling och dess fördelar med möjlighet till helhetssyn, långsiktighet och samverkan.
Till exempel var det bra att göra brukarundersökningar i förskolan, och lyfta fram att även föräldrarna bör uppleva att barnomsorgen fungerar väl och att deras synpunkter kan bidra till att verksamheten utvecklas. Men att sätta likhetstecken mellan föräldrarnas nöjdhet och förskolans hela kvalitet verkade minst sagt enfaldigt. Det blir dock logiskt när man nu ser det som ett sätt att bädda för marknadsstyrning, då det krävdes entydiga mått på kvalitet.
Jag rekryterades till verksamhetsuppföljningen på kommunledningskontoret 1987, och trodde att jag skulle få delta i ett systematiskt arbete för att effektivisera och brukaranpassa den offentliga verksamheten. Bland annat genom att lära av det privata, inte genom att kopiera. Men det blev ingen systematisk effektivisering, och vi har fått uppleva misslyckade försök att efterlikna vinstsyftande verksamhet till exempel genom förenklade resultatmått och en köp- och säljorganisation.
Alla organisationer behöver förändras i takt med samhällsutvecklingen. Men allt för många förändringar som skett de senaste trettio åren i Uppsala kommun har varit till men för den verksamhet som ska skapa välfärd för kommunmedlemmarna. Toppstyrda förändringar där ledningen inte tagit tillvara professionens kunskaper och erfarenheter har bäddat för försämrad verksamhet, försämrad arbetsmiljö och på längre sikt ökade samhälleliga kostnader.
Dessutom har motiven för förändring inte alltid varit att förbättra den kommunala verksamheten, utan snarare att bädda för att marknaden ska kunna ta över. En sådan hållning motiveras med en tro på att marknadsstyrning på sikt ger den mest effektiva verksamheten. Men det blir märkligt när det finns ansvariga i kommunen vars drivkraft inte är att göra den kommunala verksamheten framgångsrik, utan som snarare sätter sitt hopp till marknadsstyrning.
Denna förhoppning har yttrat sig genom ovarsamhet med den egna verksamheten och favorisering av privata verksamheter, till exempel genom lägre ersättning till kommunal verksamhet med motiveringen att de skulle ha krav på avkastning. Kommunledningens tvetydighet om man ska satsa på framgångsrik kommunal verksamhet eller på marknadsstyrning kan vara en förklaring till toppstyrningen.
Tvetydigheten förklarar också oviljan till dialog om förändringarna, och oviljan att utvärdera den tidigare organisationen innan en ny införs. I vissa fall leder tvetydigheten till kraftig konflikt mellan policier och praxis, det vill säga vad kommunen säger att den ska göra och vad den faktiskt gör. Den kan även förklara det periodvis omfattande konferensandet och möten angående organisationsförändringar som varit svåra att förstå syftena med.
Lars Nelander kommer i dag ut med en genomgång av av de senaste trettio årens utveckling i Uppsala kommun, När kommunen blev en marknad - 30 år med New Public Management. Många iakttagelser delar jag, annat ger nytt ljus åt företeelser som varit svårförståeliga. I kväll behandlas rapporten på ett seminarium där tidigare kommunfullmäktiges ordförande Terry Carlbom med flera deltar i panelen.
I morgon på slottet delar nuvarande kommunfullmäktiges ordförande ut medaljer ”för gagnelig gärning” till kommunanställda som vigt sina arbetsliv åt att möjliggöra för Uppsalaborna att färdas väl genom livet. Och ja, trots organisationsförändringar som inte alltid varit gagneliga utförs dagligen mycket gott arbete för vårt gemensammas bästa. Men alla får inte vad de behöver, och mycket kunde vara bättre. Det kräver dock att de senaste trettio årens utveckling mot marknadsstyrning bryts.
Boel Vallgårda
Statsvetare och ekonom, tjänsteman i Uppsala kommun år 1987-2016