2015 är ett viktigt utvecklingspolitiskt år. Världens ledare kommer att förhandla fram nya globala utvecklingsmål och finansiering av dessa. För att kunna svara mot dessa mål kommer ett samstämmig agerande mellan olika politikområden bli allt viktigare. När regeringen nu aviserar en nystart för Sveriges Politik för Global Utveckling (PGU) är detta därför välkommet.
Den diplomatiska krisen med Saudiarabien är en påminnelse om olika politikområdens inneboende dynamik och sammanflätning. Det vi gör inom ett område får ofta konsekvenser inom ett annat.
Sverige var tidigt ute med insikten att helheten är större än delarna när riksdagen 2003 beslutade om Politiken för Global Utveckling (PGU). Politiken handlar i grunden om att öka ansvarstagandet och samarbetet mellan alla politikområden för att möta globala utmaningar såsom smittsamma sjukdomar, klimat- och miljöhot, väpnade konflikter, terrorism och inte minst den globala fattigdomen. På så sätt är den tänkt som en politik överordnad all annan politik, där alla politikområden samstämmigt bidrar till en rättvis och hållbar global utveckling. Hur har nu detta fungerat i praktiken?
Med mer än tio år i backspegeln tvingas vi konstatera att genomslaget varit förhållandevis svagt. Under alliansens tid har politiken fört en tynande tillvaro och är i dagsläget knappt känd utanför kretsen av biståndsaktörer. Brist på politisk vilja har gjort att politiken tappat styrfart och dess koppling till biståndet förstärkts. Att biståndet nu i stor omfattning finansierar svensk flyktingmottagning och stipendier till internationella studenter vid svenska universitet är tydliga tecken. Det anseende som Sverige skaffat sig internationellt är grundat på politikens intention, inte dess egentliga genomförande och resultat.
När regeringen nu aviserar en nystart är detta välkommet och väcker förhoppningar om att bryta politikens stagnerade utveckling. Men för att lyckas behöver regeringen ändra förutsättningarna för politikens genomförande. Till att börja med behöver man skapa klarhet i de hinder som nu tycks ligga i vägen. Enligt vår mening brister politikens genomförande i huvudsak vad gäller motivation, samsyn och samordning.
Den politiska viljan, motivationen, har inte upprätthållits och utvecklats. Skälen är flera. Samstämmigheten utmanas ständigt av intressekonflikter mellan olika politikområden. Motsättningarna kommer dock sällan tydligt i dagern vilket riskerar göra samstämmigheten till en läpparnas bekännelse. Men även om ambitionen att bidra till utveckling i fattiga länder är genuin och allmän, kan svårigheter att mobilisera politisk vilja ha att göra med olika syn på vad som är gynnsamt för utveckling.
Det saknas en samsyn kring idén med politiken. För att olika politikområden ska röra sig i samma riktning behöver detta grundas i en samsyn kring själva idén med politisk samstämmighet. PGU är i hög grad en lärandeprocess där sambanden mellan olika globala utmaningar liksom orsaken bakom fattigdom och förtryck görs begripliga för att leda till rätt beslut på lokal, nationell och global nivå. Detta lärande kräver analys och kunskap men också ständig uppmärksamhet och debatt, inom regeringen, i riksdagen och i samhället i stort.
PGU ingår inte explicit i många departements uppdrag och myndigheters instruktioner och nödvändiga resurser för samordning har inte avsatts. Politiken är enkel i sin princip, men svår i sitt genomförande. PGU vilar i mycket på en from förhoppning om att alla tar ansvar och främjar utveckling. Resurser för samordning och analys har simultant med ett svalnande politiskt intresse nu krympt till en miniminivå.
För att råda bot på problemen och som vägledning för de handlingsplaner som regeringen nu avser att ta fram föreslår vi:
1. Tydligare och skarpare instruktioner till departement och myndigheter att ta in PGU som ett viktigt mål.
2. Centraliseringen av samordningsansvaret från Utrikesdepartementet till Statsrådsberedningen. Detta för att markera politikens centrala position i regeringens arbete och för att komma bort från en alltför ensidig koppling till biståndet.
3. Mer resurser för samordning, analys och kunskapsutveckling. Detta för att omvärlden och därmed politikens sammanhang hela tiden förändras.
4. En förändring av regeringens resultatskrivelse mot ett processtänkande. Eftersom det är i processen som värdet med politiken skapas, bör skrivelserna utgå från det övergripande syftet med politiken och sätta rättighets- och fattigdomsperspektivet främst.
5. Tydliggörande av biståndets roll. Även om Sverige har ett generöst bistånd ska det inte ensamt ansvara för politikens genomförande. Samtidigt kan biståndsinsatser vara ett viktigt instrument för att skapa förståelse och samsyn kring utvecklingsutmaningar.
6. Tydliggörande av intressekonflikter mellan politikområden. Även intressekonflikter som blottar snäva nationella intressen kan i förlängningen vara av godo för PGU:s mål genom den förståelse för utvecklingssambanden som debatten medför.
Om det ska bli någon nystart värd namnet behöver regeringen ägna en del tankearbete åt de utmaningar politiken står inför. PGU är dels en styrande politik som instruerar myndigheter och andra aktörer att ta hänsyn till utvecklingsmålen i sina beslut, dels en vision som uppmanar alla i Sverige att ta ansvar för den globala utvecklingen.
Regeringen behöver stärka styrningen genom ökad tydlighet, mer resurser och central samordning, men behöver också bidra till ett gemensamt lärande som främjar den gemensamma förståelsen och ansvarstagandet för de globala utmaningar vi behöver hantera här och nu och de som definitivt ligger framför oss.
Måns Fellesson, forskare på Nordiska Afrikainstitutet
Lisa Roman, doktor i utvecklingsekonomi